2. Вена, 1923 год

После первой мировой войны во всех западноевропейских странах, а также за океаном была отмечена не виданная до тех пор вспышка уголовной преступности и сопутствующих ей криминогенных явлений наркомании, алкоголизма, проституции. По данным советского криминолога А. А. Герцензона, в 1918 году в девяти странах Европы (Австрии, Англии, Бельгии, Германии, Голландии, Дании, Италии, Франции, Швеции) было зарегистрировано 3,2 млн. преступлений, в 1920 году - 4,3 млн., а в 1923 году - 4,7 млн^*. Такой рост преступности был вызван, во-первых, общими для стран Европы последствиями империалистической войны - гибелью более 10 млн. трудоспособного мужского населения, среди которого было много кормильцев семьи, появлением миллионов сирот, возвращением с фронта сотен тысяч людей, физически и морально искалеченных войной и так и не сумевших в условиях послевоенной разрухи найти свое место в трудовой жизни; во-вторых, последствиями экономического кризиса и инфляции, поразивших послевоенный капиталистический мир, появлением миллионов безработных, выброшенных на улицу, разорением мелких крестьянских хозяйств, переселением многих сельских жителей в города.

^* (Герцензон А. А. Преступность в странах империализма. - М., 1951. - С. 30-31.)

Разгром Германии и крах Австро-Венгерской монархии вызвали в Европе хаотичную миграцию населения. Она приняла небывалые размеры, когда в нее влилась волна эмигрантов всех сортов из России. Улицы больших и малых городов заполнили безработные, бездомные, нищие, беспризорники. Среди них было много карманников, грабителей, мошенников, фальшивомонетчиков, убийц, спекулянтов, наркоманов. Во всех западноевропейских странах отмечался в это время рост преступности иностранцев. Например, в 1919 году в Вене из 193 уголовных дел по поводу фальшивомонетничества 145 были возбуждены против иностранцев^*. "Международная преступность" превратилась в постоянно растущую угрозу.

^* (Hochenbichler Е. 45 Jahre Interpol // Kriminalistik (Hamburg). - 1968. - Heft 10. - S. 561.)

Росту "международной преступности" способствовало и все более широкое распространение новых средств передвижения. Немецкий криминалист Р. Хайндль отмечал тогда, что "современный преступник, прежде чем взломать сейф, заказывает себе место в спальном вагоне. Он покупает инструменты для взлома в Лондоне, совершает взлом в Берлине, продает украденное в Астердаме и тратит деньги в Париже"^*. Когда в 1923 году в Вене собрался II Международный конгресс уголовной полиции, по дорогам мира уже колесило свыше 18 млн. автомобилей и действовали некоторые континентальные авиалинии в Европе и Северной Америке.

^* (Heindl R. Der internationale Polizeikongress in Wien // Archiv fur Kriminologie (Leipzig). - Band 76. - 1924. - S. 18.)

Иными словами, налицо были многочисленные предпосылки, способствующие количественному росту и качественному изменению преступности. В такой ситуации полиция многих стран оказалась не в состоянии эффективно противостоять волне преступлений, захлестнувшей не только Европу.

В 20-х годах правительства ряда европейских государств увеличили численность полиции за счет регулярных воинских частей, произвели передислокацию полицейских подразделений по военному образцу в целях их максимальной концентрации в промышленных районах. Но росту "международной преступности" нельзя было противостоять только этими старыми методами, необходимы были новые пути - совместные усилия полицейских органов разных стран. Против международной болезни нужны были международные средства.

Кроме роста "международной преступности" была в тот период и другая, не менее, а, пожалуй, более важная причина, толкнувшая буржуазные государства к сотрудничеству, - угроза революционных выступлений пролетариата.

Упоминавшийся выше Р. Хайндль писал о конгрессе в Вене 1923 года, что "беспорядки и нужды последних лет побудили все государства обратить внимание на организацию аппарата, обеспечивающего безопасность", и что "полиция приобрела вследствие увеличения хозяйственных затруднений и политических диссонансов большее значение для государств... Поэтому понятно, что правительства обратили больше внимания на идею созыва международного полицейского конгресса в 1923-м, нежели в 1914 году"^*.

^* (Ibid. - S. 17-18.)

Под "политическими диссонансами" и "беспорядками" понимались революционные выступления пролетариата во многих странах Европы. Великая Октябрьская социалистическая революция, закончившаяся победой пролетариата в России, революции в Германии и Венгрии вызвали у буржуазных правительств куда большие опасения, чем повсеместный рост преступности. Таким образом, совершенно очевидно, что объединение усилий юстиции и полиции многих стран преследовало, как отмечал советский ученый А. Н. Трайнин, и политические цели создания "единого карательного фронта против растущей революционной активности масс"^*.

^* (Трайнин А. Н. Уголовная интервенция. - M., 1936. - С. 53-54, 74.)

На этот раз инициатором созыва всемирного конгресса полиции была страна, в которой выступления народных масс проявились с наибольшей силой, - Австрия. Его непосредственным организатором стал И. Шобер. Он был весьма заметной фигурой в истории австрийской полиции и всей Австрии того периода. "Звездный час" его карьеры совпал с позорным для страны поражением в первой мировой войне и расколом Австро-Венгерской империи. На обломках обескровленной империи он начал проявлять себя как жесткий и волевой полицейский руководитель и политический лидер. В 1918 году он достиг высшей в Австрии полицейской должности полицай-президента страны и ее столицы Вены, а в ноябре 1918 года и в апреле 1919 года демонстрировал весьма жесткие меры при подавлении восстания в столице. Через два года Шобер стал канцлером Австрии.

Однако он остался верен своей прежней профессии и в середине 1923 года снова возглавил полицию Вены, столкнувшись с прежними проблемами, в числе которых была проблема борьбы с "международными преступниками". И. Шобер включился в подготовку давно задуманного им международного конгресса полиции, который должен был продолжить начинания довоенного совещания полицейских руководителей в Монако.

На разосланные И. Шобером приглашения в Вену съехались 138 представителей 20 стран, в основном европейских, а также США, Египта, Китая и Японии.

Главными в повестке дня конгресса стали вопросы о налаживании международного сотрудничества уголовно-полицейских служб разных стран в борьбе с преступностью и подведении под него постоянной и надежной правовой и организационной базы на внутригосударственном и международном уровнях. Их обсуждение закончилось принятием двух решений: о необходимости прямых, то есть более оперативных, контактов между полицией разных стран и об учреждении международной полицейской организации.

Как уже отмечалось, вопрос о прямых контактах полицейских органов назрел давно. Предпочтительность такой практики и необходимость ее правового закрепления признавались на всех предыдущих международных форумах полиции, в том числе и в Монако. На конгрессе в Вене делегатам рекомендовалось настойчиво добиваться от своих правительств, чтобы полицейские службы их стран могли поддерживать между собой прямые контакты, без посредничества дипломатических ведомств. В то же время подчеркивалось, что не все, а только центральные органы управления государственной полиции могут вступать в контакты с полицейскими органами другого государства и только правительство может решить, какому органу поручить функции по их установлению и поддержанию.

Конгресс учредил постоянно действующую организацию (название которой еще в 1919 г. предложил голландец ван Хутен) - Международную комиссию уголовной полиции - и принял ее устав. Ее резиденцией стала Вена. Это произошло 7 сентября 1923 г. С этого дня и началась подлинная история Интерпола.

Выбор Вены в качестве резиденции новой международной полицейской организации был предопределен рядом причин. Во-первых, Австро-Венгрия до своего раскола занимала едва ли не третью часть Европейского континента. От прежней имперской эпохи в архивах венской полиции осталась самая внушительная полицейская документация по преступности, какой в то время могла только позавидовать полиция всех других стран мира. Во-вторых, вся эта документация находилась в ведении инициатора созыва полицейского конгресса в Вене, избранного на пост президента вновь созданной международной организации. Избрание И. Шобера на эту должность стало не только ответной благодарностью за проявленную им инициативу по созыву конгресса, но и скрытым выражением надежд на то, что он поставит на службу международного полицейского сотрудничества собранные австрийской полицией за многие годы богатые картотеки на уголовных преступников. Надежды оправдались. Австрийское министерство внутренних дел не только приютило в своих стенах вновь созданную международную организацию, но и взяло на себя все расходы, связанные с ее функционированием и оплатой персонала. Это ставило комиссию не только в финансовую, но и в административную зависимость от австрийского министерства внутренних дел.

Комиссия была создана как вспомогательный орган всемирного конгресса полиции, который предполагалось созывать один раз в четыре года, и в начале своей деятельности не являлась самостоятельной международной организацией. Такой она оставалась до 1930 года, когда очередной конгресс в Антверпене признал нецелесообразным проводить в дальнейшем подобные встречи. С 1930 года комиссия начала функционировать самостоятельно.

Комиссия поставила перед собой следующие цели (ст. 1 устава): а) способствовать формированию практики оказания взаимной служебной помощи между органами безопасности в рамках действующих в отдельных странах законов; б) заботиться о создании и успешной деятельности всех учреждений, призванных вести борьбу с уголовными преступлениями.

Высшим органом комиссии был признан съезд представителей стран, каждый из которых мог принимать участие в обсуждении любого вопроса повестки дня. В комиссии оказались представленными две категории членов - официальные и неофициальные (чрезвычайные). Первыми были все участники конгресса в Вене, официально представлявшие свои страны. От некоторых стран (Австрии, Германии и др.) их было по нескольку, от других - лишь по одному.

Правительствам стран, которые не участвовали в работе Венского конгресса, было предложено назвать своего представителя для включения в состав комиссии. Таким образом, и на будущее предполагалось сохранить в ней неравное представительство. Неофициальные члены выбирались из числа видных ученых-криминалистов, которые могли бы оказать действенную помощь организации. Избрание происходило на съездах. Каждая кандидатура должна была получить предварительное одобрение правительственных органов страны, гражданином которой был ученый.

В 1930 году на съезде в Антверпене, а затем в 1932 году в Риме было проведено четкое отграничение официальных членов от неофициальных: только официальные члены стали пользоваться правом голоса.

Первоначально в комиссии было 28 членов; в списке 1925 года уже значилось 37 официальных членов от 20 стран, в том числе от Австрии - 5, Германии - 4, Югославии, Нидерландов, Румынии - по 3, Болгарии, Италии, Китая, Польши - по 2, от остальных - по одному. В документах и практической деятельности комиссии, таким образом, был закреплен принцип "взвешенного", то есть неравного, участия ее членов в решении вопросов. Но на первых порах такое неравенство государств не считалось несправедливым, а являлось лишь отражением их реальной доли в делах организации и заслуг в ее создании. В 1932 году в комиссии числились 57 официальных и 4 чрезвычайных члена от 30 стран, в 1938 году в составе комиссии были уже 34 страны.

Устав предусматривал и так называемый институт корреспондентов для поддержания связей с комиссией (по одному от каждого государства) и допускал корреспондентские связи со всеми странами, а не только с представленными в организации.

Всей деятельностью Международной комиссии уголовной полиции руководил президент. Срок его полномочий первоначально в уставе не был определен. Этот пост с момента образования комиссии был оставлен за австрийцем И. Шобером. В 1932 году, после смерти Шобера, в устав было внесено дополнение, в соответствии с которым президенты комиссии стали избираться сроком на пять лет.

Кроме президента участники Венского конгресса избрали четырех вице-президентов. Президент и вице-президенты составили президиум, в функции которого входило решение вопросов, требующих коллегиального рассмотрения.

При президенте был создан рабочий аппарат - административный комитет (пять референтов и секретарь), избираемый членами комиссии из ее состава. Комитет исполнял свои функции до очередного съезда комиссии. Сессии комиссии стали проводиться ежегодно.

Решению о создании комиссии предполагалось придать межгосударственный характер. В одной из резолюций Венского конгресса прямо говорилось о необходимости подкрепить соглашение представителей полиции международным договором. Это намерение так и не было претворено в жизнь.